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袁祖亮委員：關(guān)于解決不合理征地問題的若干建議

社會(huì)和法制

    現(xiàn)行土地征用制度在開發(fā)土地資源、合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地方面起到了積極的作用。然而，這一制度很大程度上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代做法的延續(xù)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，其弊端日益凸顯，引發(fā)了大量社會(huì)矛盾，已經(jīng)成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和穩(wěn)定的障礙，應(yīng)當(dāng)引起高度重視，現(xiàn)把走訪有關(guān)方面的意見綜合于下：

    一、當(dāng)前土地征用中存在的突出問題

    一是土地征用過多、過濫，失地問題嚴(yán)峻。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》的安排，1997～2010年全國(guó)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的指標(biāo)為2950萬(wàn)畝，然而，僅1997～2001年就占用了1351萬(wàn)畝，占45.8％，照此速度，2005年指標(biāo)就被用完。且不包括違法征地在內(nèi)。據(jù)衛(wèi)星遙感資料顯示，情況更為嚴(yán)重。

    二是征而不用現(xiàn)象普遍，土地大量閑置。

    三是開發(fā)用地獲得困難，成本過高。

    四是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民損失嚴(yán)重。就《土地管理法》而言，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)一般情況下為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6倍至10倍，安置費(fèi)為4倍至6倍。這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅偏低，而且將補(bǔ)償限于直接損失，間接損失的補(bǔ)償則根本就不予考慮。即使是對(duì)直接損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也過低，按土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來(lái)計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)本身也不合理，更沒有顧及到近幾年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷下降的現(xiàn)實(shí)情況。

    五是補(bǔ)償方式單一，難以解決農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。與國(guó)外相比，我國(guó)農(nóng)民未能享受到有效的社會(huì)保障，所以在補(bǔ)償問題上國(guó)家和農(nóng)民都希望建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的社會(huì)保障。但現(xiàn)有的補(bǔ)償方式卻是“買斷式”一次性給付，不少農(nóng)民稱之為“一腳踢”。由于農(nóng)民本身的理財(cái)能力和投資能力偏弱，即使給得多一些也難免坐吃山空，更何況當(dāng)前土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低。農(nóng)民的近憂遠(yuǎn)慮更激化了征地中的矛盾。

    六是補(bǔ)償金發(fā)放監(jiān)管不力，克扣、貪污現(xiàn)象嚴(yán)重。我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定把土地補(bǔ)償金發(fā)放給集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民個(gè)人只能得到安置費(fèi)和附著物補(bǔ)償費(fèi)等。這就等于把絕大部分補(bǔ)償費(fèi)留在村集體經(jīng)濟(jì)組織手中。由于基層民主不健全，補(bǔ)償金被貪污、克扣現(xiàn)象嚴(yán)重，有不少土地補(bǔ)償款被亂投資打了水漂。

    七是滋生腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重、社會(huì)各界反映強(qiáng)烈。由于在一些地方，沒關(guān)系沒錢不批地、有錢有關(guān)系亂批地現(xiàn)象存在，助長(zhǎng)了貪污腐敗之風(fēng)，導(dǎo)致巨額的土地增值大量流入了不法商人和貪官之手。

    二、不合理征地的危害性十分嚴(yán)重

    目前土地征用中存在的種種問題，不僅犧牲了農(nóng)民的當(dāng)前利益，而且還損害著農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。農(nóng)民的貧困不僅使農(nóng)民喪失購(gòu)買力，不能成為真正的市場(chǎng)主體，反而成了被救濟(jì)的對(duì)象。毋庸諱言，我國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程長(zhǎng)期以來(lái)是建立在工農(nóng)剪刀差的基礎(chǔ)之上的，當(dāng)前正是對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行反哺的時(shí)候了。而且，增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)收入的差距，也正是當(dāng)前解決“三農(nóng)”問題、擺脫經(jīng)濟(jì)疲軟的關(guān)鍵所在。然而，當(dāng)前征地補(bǔ)償?shù)淖龇▍s是在讓農(nóng)民繼續(xù)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本，繼續(xù)拉大城鄉(xiāng)收入差距。

    農(nóng)民的貧困影響經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有中國(guó)的現(xiàn)代化。如果說(shuō)農(nóng)民的貧困成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的包袱的話，那么，農(nóng)業(yè)的落后拖了中國(guó)工業(yè)化的后腿，農(nóng)村的落后拖了中國(guó)城市化的后腿，危害極大。即使在封建的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代也要讓農(nóng)民休養(yǎng)生息，藏富于民，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代更應(yīng)如此。

    其次，不合理的征地嚴(yán)重危及社會(huì)穩(wěn)定。濫征耕地現(xiàn)象早已引起了農(nóng)民的不滿，近幾年則愈發(fā)嚴(yán)重，尤其是在一些地方，以極低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從農(nóng)民手中征走的土地，或被企業(yè)荒蕪閑置，乃至倒賣土地牟取暴利、貪污腐敗等，更是引起老百姓的憤慨，傷害了黨和政府與人民群眾的關(guān)系和感情。近幾年，因征地引起的信訪案件和訴訟案件激增，引發(fā)大量群體性上訪事件甚至惡性事件。特別不容忽視的是，大量征地造成了大量的流民。中外歷史都表明，流民的大量增加是社會(huì)穩(wěn)定乃至政治穩(wěn)定的第一大忌。

    三、解決不合理征地的對(duì)策與建議

    要解決土地征用中存在的突出問題，必須認(rèn)真領(lǐng)會(huì)并全面貫徹十六大報(bào)告，特別是十六屆三中全會(huì)的精神，認(rèn)真落實(shí)全會(huì)關(guān)于完善農(nóng)村土地制度的決定。具體而言，應(yīng)從如下幾個(gè)方面著手：

    （一）轉(zhuǎn)變觀念

    增強(qiáng)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障意識(shí)，轉(zhuǎn)變以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的陳舊觀念；重新審視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的準(zhǔn)確定位，轉(zhuǎn)變行政管理方式和政府汲取財(cái)富的方式；樹立正確的政績(jī)觀和科學(xué)的發(fā)展觀，辯證地看待公平、效率之間的關(guān)系，既不因片面強(qiáng)調(diào)效率而忽視公平，也不能片面追求發(fā)展而忽視個(gè)人利益和社會(huì)穩(wěn)定；要切實(shí)做到協(xié)調(diào)發(fā)展，平衡各方利益。

    （二）改革制度

    1.盡快修改《土地管理法》，改革和完善土地征用補(bǔ)償制度。

    (1)限定土地征用范圍，嚴(yán)格區(qū)分公益用地和經(jīng)營(yíng)性用地。國(guó)家為了公共利益的需要方可征用土地，不得為經(jīng)營(yíng)性用地動(dòng)用征用權(quán)，不得通過征地牟利。對(duì)于商業(yè)用地，應(yīng)利用市場(chǎng)機(jī)制解決。同時(shí)，國(guó)家可以通過征收土地流轉(zhuǎn)稅的方式，適當(dāng)參與土地增值的再分配。

   （2）完善征用與補(bǔ)償?shù)某绦颍瑯淞⒄?dāng)程序觀念，按照公正、公開與效率的原則，完善征用及補(bǔ)償?shù)某绦颍?nbsp;

    ①完善行政內(nèi)部民主，征地項(xiàng)目必需通過決定征地機(jī)關(guān)正式的會(huì)議程序通過；

    ②土地規(guī)劃方案、征用土地的用途以及補(bǔ)償金的確定程序應(yīng)增加透明度，必須通過事前公告、聽證等方式保障利害關(guān)系人的知情權(quán)和參與權(quán)，并接受社會(huì)監(jiān)督；

    ③完善村級(jí)民主制度，凡涉及處置集體土地所有權(quán)的管理事項(xiàng)，必須經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論決定；對(duì)于土地征用協(xié)議以及土地征用補(bǔ)償安置方案，必須經(jīng)村民大會(huì)2／3以上村民或村民代表大會(huì)2／3以上村民代表同意。

   （3）確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。要在確認(rèn)農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，依照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定補(bǔ)償金。補(bǔ)償金除了要考慮土地征用前的價(jià)值外，還要考慮土地的區(qū)位、土地的預(yù)期收益、供求狀況、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素（這是當(dāng)前農(nóng)地征用中最為關(guān)鍵、最亟待解決的問題）。

   （4）豐富補(bǔ)償方式。對(duì)公益性用地，國(guó)家可以采用征用補(bǔ)償方式，也可以采用其他方式。國(guó)家鼓勵(lì)通過租賃等方式滿足公益用地的需要，避免因征用導(dǎo)致農(nóng)民失地和社會(huì)保障問題。

    征用土地除采用一次性金錢補(bǔ)償方式外，被征用土地的農(nóng)民也可以選擇其他補(bǔ)償方式。對(duì)土地征用后用于公路等有收益的公益項(xiàng)目，可以以土地作股，使失地農(nóng)民長(zhǎng)期分享土地的增值收益。

    對(duì)采用一次性金錢補(bǔ)償?shù)�，�?yīng)使失地農(nóng)民享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。

    （5）改革補(bǔ)償金發(fā)放方式。土地征用的補(bǔ)償金應(yīng)在法定期限內(nèi)全部、直接發(fā)放給被征用土地的農(nóng)民，任何組織與個(gè)人不得截留、克扣。

    2.改革現(xiàn)行的地方稅費(fèi)制度。政府除征收適當(dāng)?shù)耐恋卦鲋刀愐酝猓坏弥苯釉谕恋卣饔弥型ㄟ^收取其他各種名義的費(fèi)用來(lái)獲取收益。

    3.改革和完善地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核制度。將保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益納入考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的指標(biāo)，防止因片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、搞形象工程亂占耕地，侵害農(nóng)民權(quán)益。

    4.完善對(duì)土地征用的監(jiān)督機(jī)制。完善監(jiān)察、審計(jì)以及上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)黨委、人大、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。重點(diǎn)保障司法機(jī)關(guān)對(duì)征地糾紛解決的公正性和最終性。

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