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王旭烽代表：建議建立以消防現(xiàn)役部隊(duì)為主體的國(guó)家緊急情況反應(yīng)體系

社會(huì)和法制

   長(zhǎng)期以來(lái)，消防部門的任務(wù)就是防火和滅火，但這種延續(xù)了很長(zhǎng)時(shí)間的工作任務(wù)，到了20世紀(jì)后期特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。其外延在拓展，其內(nèi)涵在深化。這主要基于3種原因：

    一是隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和普及，消防工作延伸到了各行各業(yè)，以往一些根本不會(huì)發(fā)生火災(zāi)或極少發(fā)生火災(zāi)的行業(yè)和單位，現(xiàn)在由于NBC物質(zhì)（注：N是指化學(xué)危險(xiǎn)品，B是指易燃易爆氣體，C是指電氣產(chǎn)品）的大量運(yùn)用而涉及到了所有的行業(yè)。這就使消防部門的防火責(zé)任日益擴(kuò)大，防火滅火對(duì)象無(wú)處不在。

    二是基于消防工作涉及到越來(lái)越多的行業(yè)，所以它所裝備的設(shè)施和所需要的技術(shù)要求也越來(lái)越高。消防部門匯集了各種專業(yè)人才和高精尖器械，使其成了一個(gè)跨部門、超學(xué)科、多層次的特殊行業(yè)。其分工越來(lái)越細(xì)，職能越來(lái)越多，已經(jīng)沒(méi)有一個(gè)人能夠精通消防行業(yè)的全部工作。

    三是消防部門是一支保持24小時(shí)戰(zhàn)斗戒備的隊(duì)伍。特別是在和平時(shí)期，任何地方發(fā)生險(xiǎn)情災(zāi)情，具備最快反應(yīng)速度、最有搶險(xiǎn)救災(zāi)能力和條件的非消防莫屬，所以許多國(guó)家在總結(jié)了大量經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)之后，都加大和提升了消防部門在各種緊急情況下發(fā)揮能力的作用。

    總之，從現(xiàn)代化國(guó)家的總體職能排序上來(lái)看，消防已經(jīng)成了除外交、國(guó)防、情報(bào)、司法、金融、交通和能源之后的第八大要害部門。其他像科教文衛(wèi)、工商行政、市政環(huán)保、農(nóng)林牧漁等部門雖然也很重要，但是稱不上要害部門。因此提升消防部門在我國(guó)建立快速反應(yīng)搶險(xiǎn)救災(zāi)體系中的重要作用已刻不容緩。

    一、美國(guó)對(duì)消防體制進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整

    “9·11”以后，美國(guó)很快意識(shí)到原有的消防體制已不適應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家在搶險(xiǎn)救援和反恐應(yīng)急狀況下的緊急需要。因此布什政府很快宣布，成立了以反恐和救援為主要任務(wù)的聯(lián)邦國(guó)土安全部，其中包括了對(duì)消防體制的適應(yīng)性調(diào)整。實(shí)際上在這之前，美國(guó)就對(duì)消防機(jī)構(gòu)作了重大改革，并成立了世界上最大的消防緊急救援機(jī)構(gòu)�！�9·11”之后的調(diào)整，只不過(guò)是對(duì)消防機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)一步深化而已。下面是美國(guó)聯(lián)邦國(guó)土安全部所屬的3個(gè)主要機(jī)構(gòu)之一，緊急救援辦公室（OES）的所設(shè)機(jī)構(gòu)（其他兩個(gè)機(jī)構(gòu)是美國(guó)公民甄別辦公室和入境人員甄別辦公室）：

   （一）政府機(jī)構(gòu)

    政府機(jī)構(gòu)是各州普遍設(shè)立的緊急救援機(jī)構(gòu)。主要包括主任、副主任和兩名秘書，下設(shè)4個(gè)具體業(yè)務(wù)部門。一是信息與公共事務(wù)部，二是立法事務(wù)部（因?yàn)槊绹?guó)各州的法律和聯(lián)邦法律并不一致）。三是突發(fā)事件處理部，四是機(jī)關(guān)事務(wù)管理部。

   （二）緊急事故應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)

    緊急事故應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)包括一些社會(huì)志愿機(jī)構(gòu)，這些社會(huì)志愿機(jī)構(gòu)雖然受政府領(lǐng)導(dǎo)和管理，但它并不屬于政府機(jī)構(gòu)。屬于政府機(jī)構(gòu)的有：（1）規(guī)劃與技術(shù)支持部（主要是負(fù)責(zé)和一些民間智囊組織溝通和聯(lián)系）；（2）火災(zāi)與救援部。即消防隊(duì)組織；（3）法律實(shí)施部門，這在中國(guó)也屬于消防部門的職責(zé)，但在美國(guó)則劃分得很細(xì)；（4）公共事業(yè)部，它負(fù)責(zé)與社會(huì)各部門協(xié)調(diào)。

   （三）火災(zāi)救援機(jī)構(gòu)

    該機(jī)構(gòu)雖然屬于緊急應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)中的一個(gè)部門，但由于其就是消防部門，本身機(jī)構(gòu)又很龐大，所以特別單獨(dú)列出：（1）公共救援科；（2）減災(zāi)科；（3）個(gè)人救助科；（4）培訓(xùn)與咨詢服務(wù)科；（5）放射物品防御科。紐約市還專門成立了處理危險(xiǎn)物品和消除污染地點(diǎn)的特勤消防隊(duì)。

    此外，美國(guó)原有的聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）為提高全民防災(zāi)的重要性，“9·11”之后還專門與國(guó)家消防局即上述的國(guó)家緊急救援機(jī)構(gòu)加強(qiáng)配合，在各個(gè)社區(qū)建立了救災(zāi)應(yīng)急隊(duì)伍，準(zhǔn)備逐漸向全國(guó)推廣。

    二、俄羅斯對(duì)消防體制實(shí)行了重大改革

    2001年11月9日，即“9·11”事件剛過(guò)去不到兩個(gè)月，俄羅斯總統(tǒng)普京就簽署了第1309號(hào)總統(tǒng)令。該命令為完善俄羅斯國(guó)家消防體制，對(duì)原有的消防機(jī)構(gòu)作出了重大調(diào)整：

   （一）自2002年1月1日起，新成立了聯(lián)邦緊急情況部，將原俄羅斯民防部隊(duì)、消防部門和國(guó)家減災(zāi)部門合而為一。將原本歸內(nèi)務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)的消防總局及各地的消防部門全部劃歸緊急情況部管轄。其相關(guān)法律法規(guī)凡冠以內(nèi)務(wù)部名頭的，全部改為緊急情況部的名頭，并由國(guó)家杜馬批準(zhǔn)通過(guò)。消防部隊(duì)的最高指揮官由國(guó)家緊急情況部報(bào)總統(tǒng)任命。

   （二）自2002年1月1日起，國(guó)家消防總局增編208名機(jī)關(guān)編制，并相應(yīng)增加了全國(guó)消防部隊(duì)的各方面待遇，包括免除一些原來(lái)征收的稅款。

   （三）鑒于俄羅斯各部門原有各種防救災(zāi)隊(duì)伍和組織約80萬(wàn)人。因此政府決定將這些隊(duì)伍逐步歸并緊急情況部統(tǒng)一指揮和管理，其中首先決定的是將原來(lái)的民防部隊(duì)劃歸國(guó)家消防總局管轄，其待遇也相應(yīng)提高，和消防部隊(duì)一致。

    緊急情況部部長(zhǎng)謝爾蓋·古茹蓋托維奇·紹依古于2002年12月19日強(qiáng)調(diào)：從經(jīng)濟(jì)上考慮，國(guó)家完全有必要建立一支統(tǒng)一的緊急救援機(jī)構(gòu)。如莫斯科有一支屬于國(guó)家建委的礦山搶險(xiǎn)隊(duì)，但實(shí)際利用率很少。全國(guó)有12個(gè)部委屬下都有一些同類組織，即零散又疏于管理，額外造成了人力物力資源的浪費(fèi)。所以成立統(tǒng)一的緊急管理部門不是權(quán)宜之計(jì)，而是總統(tǒng)深思熟慮之后的結(jié)果。紹依古部長(zhǎng)認(rèn)為，消防是一支歷史悠久，訓(xùn)練有素的部隊(duì)，在廣大公民中已享有崇高的威望，所以讓消防部隊(duì)來(lái)統(tǒng)領(lǐng)救災(zāi)搶險(xiǎn)隊(duì)伍，順理成章，老百姓也容易熟悉和接受。緊急情況部下屬的國(guó)家消防總局設(shè)4個(gè)部門：（1）消防勤務(wù)中心（2）搶險(xiǎn)救援中心（3）預(yù)防和緊急反應(yīng)中心（4）預(yù)防災(zāi)難勤務(wù)中心。所有這些部門都實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理全國(guó)的防災(zāi)救災(zāi)任務(wù)。因此，俄羅斯國(guó)家消防總局成為聯(lián)邦緊急情況部實(shí)施救援的基本核心力量。

    英、德、日、法等國(guó)近年來(lái)也在不斷改革消防體制和統(tǒng)一歸并國(guó)家的應(yīng)急救援力量。前不久美國(guó)舉行的一次反恐演習(xí)，消防部隊(duì)是首當(dāng)其沖的力量（見(jiàn)參考消息2月1日2版的照片）。因此我國(guó)現(xiàn)有的多種應(yīng)急救援力量，如森防、礦井搶險(xiǎn)和地震、水災(zāi)、水上救援隊(duì)伍等，也應(yīng)該進(jìn)行資源整合了。

    此舉付諸實(shí)施，國(guó)家既可節(jié)省一大筆開支，又可有效提高緊急反應(yīng)反恐和防災(zāi)救援能力，可謂利國(guó)利民，功莫大焉。

    三、我國(guó)的現(xiàn)行應(yīng)急救援體制急需改革

    我國(guó)目前的情況與改革前的俄羅斯大體相同，多種社會(huì)搶險(xiǎn)救援力量分屬各部、委系統(tǒng)。林業(yè)部系統(tǒng)有森林消防部隊(duì)，原能源部系統(tǒng)有各地礦山搶險(xiǎn)救援專業(yè)隊(duì)，交通部系統(tǒng)有港口消防隊(duì)、海上救援隊(duì)，民航有機(jī)場(chǎng)消防隊(duì)，國(guó)家地震局也有地震救援隊(duì)，醫(yī)療救護(hù)則歸屬各地衛(wèi)生系統(tǒng)，有的地方（如上海），還有屬民防的化學(xué)事故救援隊(duì)伍。公安消防部隊(duì)則屬公安部。

    在上述各種社會(huì)搶險(xiǎn)救援力量中，惟有公安消防隊(duì)具有資源裝備優(yōu)勢(shì)和機(jī)動(dòng)性強(qiáng)、反應(yīng)快速、戰(zhàn)斗經(jīng)驗(yàn)豐富等優(yōu)勢(shì)：

    第一，這支部隊(duì)每天24小時(shí)都處于執(zhí)勤戰(zhàn)備狀態(tài)，隨時(shí)可以迅速出動(dòng)；第二，這支部隊(duì)是現(xiàn)役制，國(guó)家無(wú)需很大投入就能發(fā)揮很大的作用；第三，按照消防法規(guī)定，消防部隊(duì)除了完成撲救火災(zāi)任務(wù)外，還要參加其他災(zāi)害事故的抗險(xiǎn)救援工作；第四，從實(shí)踐來(lái)看，消防部隊(duì)已經(jīng)在全國(guó)重點(diǎn)城市建立了30個(gè)消防特勤大隊(duì)，159個(gè)特勤中隊(duì)，共有6000余人，國(guó)家已投入1.6億元，然后按照國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)1：1：2比例解決了消防特勤部隊(duì)逾10億元裝備經(jīng)費(fèi)，進(jìn)口了一批化學(xué)災(zāi)害事故搶險(xiǎn)救援車，多功能搶險(xiǎn)救援消防車，還有化學(xué)毒害物質(zhì)偵檢、堵漏、轉(zhuǎn)運(yùn)、洗消等設(shè)備和藥劑，還有破拆救生、防護(hù)設(shè)備等，應(yīng)有盡有。

    消防部隊(duì)現(xiàn)在承擔(dān)的搶險(xiǎn)救援任務(wù)除火災(zāi)外，還有10項(xiàng)：1、各地化學(xué)危險(xiǎn)品、有毒物質(zhì)泄漏事故的救援；2、發(fā)生洪災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、地震等重大自然災(zāi)害的救援；3、建筑物倒塌有人員被困、被埋的救援；4、高空、地下、水中有人員被困的救援；5、爆炸、交通等重大事故的救人和救援；6、重要市政公用設(shè)施、生產(chǎn)設(shè)備發(fā)生故障，需要消防參加搶險(xiǎn)和排除故障時(shí)的救援；7、因故斷水、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、醫(yī)院、學(xué)校和居民飲用水，不能保障時(shí)的緊急救助；9、對(duì)自殺輕生者的救助；10、公安110指揮中心下達(dá)的其它搶險(xiǎn)求助任務(wù)。

    消防作為特殊公益事業(yè)，120醫(yī)療救護(hù)在發(fā)達(dá)國(guó)家和港、澳、臺(tái)地區(qū)，都一向由消防隊(duì)承擔(dān)。上海的醫(yī)療救護(hù)，解放前一直由消防負(fù)責(zé)，上個(gè)世紀(jì)50年代初才劃歸衛(wèi)生系統(tǒng)。醫(yī)療救護(hù)放在消防的最大好處，是消防接警出動(dòng)搶險(xiǎn)救援時(shí)，救護(hù)人員、車輛同時(shí)出動(dòng)，能在第一時(shí)間趕到救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，及時(shí)搶救生命；在接到市民醫(yī)療救護(hù)時(shí)，不僅出動(dòng)快速，而且絕對(duì)不會(huì)像現(xiàn)在120高收費(fèi)，群眾叫苦不迭。

    基于以上情況，建議以消防現(xiàn)役部隊(duì)為主體，整合社會(huì)資源，建立統(tǒng)一的國(guó)家緊急情況下的社會(huì)搶險(xiǎn)救援機(jī)構(gòu)，并予立法，在編制、經(jīng)費(fèi)等方面給予保障。如此，克服現(xiàn)行機(jī)構(gòu)政出多門、分散無(wú)力等缺陷，而且可以收到事半功倍、利國(guó)利民的社會(huì)效果。

    此外，中央國(guó)家機(jī)關(guān)在緊急情況下的社會(huì)搶險(xiǎn)救援領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)也不完善。國(guó)務(wù)院曾按聯(lián)合國(guó)的要求建立了十年減災(zāi)委員會(huì)，常設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)在民政部，現(xiàn)在國(guó)務(wù)院有一個(gè)安全生產(chǎn)委員會(huì)，常設(shè)機(jī)構(gòu)在國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，公安部、交通部、林業(yè)部等許多部門都有各自的相應(yīng)機(jī)構(gòu)。為加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建議國(guó)家成立統(tǒng)一的國(guó)家應(yīng)急社會(huì)救災(zāi)搶險(xiǎn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，常設(shè)機(jī)構(gòu)以暫設(shè)公安部為好。

    如有條件，應(yīng)成立直屬國(guó)務(wù)院的國(guó)家消防救援救護(hù)和緊急情況快速反應(yīng)總局。

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